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Fonds de santé complémentaires et article 29 du décret législatif 19/2026 : réflexion juridique sur une surveillance nécessaire mais mal formulée.
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Certaines dispositions, à première vue, donnent l'impression de receler un problème plutôt qu'une solution. L'article 29 du décret législatif n° 19 du 19 février 2026 relève de cette catégorie. Non pas parce que la question qu'il aborde est secondaire, bien au contraire. La question du contrôle des fonds de santé complémentaires est à l'étude depuis des années, et il était difficile de supporter plus longtemps qu'un secteur aussi vaste puisse continuer à exister dans un vide réglementaire, pris en étau entre réglementations fiscales, pratiques administratives et contrôles épars. Le problème réside dans le fait que le législateur a choisi d'intervenir par le biais d'un décret-loi créé à d'autres fins et avec une technique réglementaire qui laisse trop de points essentiels de côté.
Le décret législatif n° 19 de 2026 porte sur les mesures urgentes relatives à la mise en œuvre du Plan national de relance et de résilience (PNRR) et à la cohésion. Dans ce cadre, l'article 29 contient – de manière presque incongrue – une disposition qui remanie le système de réglementation et de contrôle des régimes de santé complémentaires. Difficile de ne pas percevoir une certaine tension. Une question aussi sensible, qui touche simultanément à la santé, à la protection sociale, à la fiscalité, à l'autonomie collective et à l'organisation des organismes intermédiaires, est insérée presque à la fin d'une disposition hétérogène, donnant à la loi l'apparence d'une réforme sectorielle imposée d'en haut, plutôt que le fruit d'une réflexion structurée sur le système.
Il est vrai, cependant, que ce secteur mérite précisément l'inverse d'une intervention précipitée. Les chiffres sont désormais trop importants pour être sous-estimés. Selon le troisième rapport du ministère de la Santé, 324 fonds sont enregistrés, le nombre de membres inscrits dépasse 16,2 millions et les ressources mobilisées pour les services de santé et d'assistance s'élèvent désormais à plusieurs milliards d'euros par an. Il ne s'agit plus d'un simple volet de la protection sociale, mais d'une plateforme parallèle, à la fois complémentaire et de facto substituable, qui permet à une très large partie de la population d'accéder aux soins.
Il est nécessaire de clarifier ce point car, dans le débat public, les organismes de santé sont souvent présentés comme des entités uniformes, comme s'ils étaient tous identiques. Or, ce n'est pas le cas. C'est précisément là que réside l'une des principales difficultés de l'article 29. Sous l'appellation de « complémentaire santé », coexistent des fonds sectoriels, des fonds d'entreprise, des fonds de prévoyance, des organismes à vocation spécifique, des mutuelles, des modèles plus ou moins proches de l'assurance, et des formes qui existent principalement en raison de leur lien avec le régime fiscal de la loi sur l'impôt sur le revenu consolidé (LIR). Parler des « organismes de santé » comme s'il s'agissait d'une seule et même famille constitue, techniquement parlant, une simplification que le législateur ne peut se permettre.
Mais ce n'est pas tout. Les acteurs du secteur, même s'ils ne partent pas de positions identiques, s'accordent sur un principe fondamental : la supervision peut être appropriée, voire nécessaire, mais elle ne saurait être conçue comme si l'entité supervisée était homogène alors qu'elle est en réalité profondément diverse. Cette observation repose sur des fondements juridiques solides. En effet, avant de décider qui supervise et avec quels outils, il est indispensable de préciser l'objet de la supervision, les entités concernées, les modèles organisationnels à préserver et ceux à modifier.
L'article 29, dans sa version originale, adopte une approche différente. Il confie à la COVIP le rôle de réglementer et de superviser l'organisation, l'administration, la comptabilité, les finances, la transparence et le bon fonctionnement des régimes de soins de santé complémentaires, laissant au ministère de la Santé la supervision générale, le suivi de l'intégration au Service national de santé et la vérification de la conformité des services aux principes d'universalité, d'équité et de solidarité de ce dernier. À première vue, cette structure semble même rationnelle : la COVIP gère la structure, le ministère le contenu des soins de santé. Mais à y regarder de plus près, ce n'est pas le cas.
En réalité, dans ce secteur, la frontière entre structure et fond est extrêmement ténue. Lorsqu'on établit des critères de transparence, des modèles de reporting financier, des exigences en matière de capital, des procédures de versement des prestations, des délais de remboursement, des contrôles internes et des conditions de bon fonctionnement, on ne se contente pas de réglementer le cadre, mais on influe directement sur la qualité réelle de la protection offerte aux membres. Une règle relative au versement des prestations, par exemple, n'est jamais neutre : elle peut faciliter ou compliquer l'accès aux soins. Des règles trop rigides concernant les réserves peuvent entraîner une baisse des prestations ou une hausse des cotisations. Un modèle de gouvernance standard peut convenir à un grand fonds contractuel, mais être totalement disproportionné pour un fonds commun de placement plus petit ou plus spécialisé.
C’est là que le nouveau cadre réglementaire révèle ses fondements les plus contestables. Plusieurs commentaires critiques confirment l’impression que le législateur a emprunté des catégories et des techniques aux régimes de retraite complémentaires, tentant de les transposer au monde de la santé complémentaire. Le Mefop, par exemple, dans une première analyse de l’article 29, a souligné combien le texte reflète clairement une surveillance prudentielle, avec des références aux exigences de fonds propres, à la solvabilité, aux réserves techniques et aux modèles de bilan standardisés.
Mais à y regarder de plus près, le point essentiel est le suivant : un fonds de pension et un fonds de santé sont deux choses différentes. Ils diffèrent par leur fonction, leur structure financière, leur horizon temporel et leur type de risque. Les fonds de pension raisonnent à long terme, en s’appuyant sur la capitalisation, la gestion des rendements et l’équilibre intertemporel des positions individuelles. Les fonds de santé, quant à eux, opèrent généralement sur une échelle de temps beaucoup plus courte, souvent annuelle, et sont évalués principalement en fonction de l’historique des sinistres, du volume des demandes de remboursement, du coût moyen des services et de leur capacité à absorber l’impact immédiat de la demande de soins. Transposer mécaniquement le vocabulaire et les catégories des premiers aux seconds risque d’aboutir à une réglementation non seulement inadaptée, mais potentiellement trompeuse.
Outre ce problème fondamental, l'article 29 soulève au moins trois autres questions critiques, plus spécifiques mais non moins importantes. La première concerne le double registre. Actuellement, le ministère de la Santé tient déjà un registre des fonds de santé, qui sert également à l'accès aux avantages fiscaux. Or, la nouvelle loi semble créer un registre géré par le COVIP. Le risque de chevauchement est évident. Il ne s'agit pas d'une simple duplication bureaucratique. La difficulté, plus subtile, réside dans la détermination du registre ayant des effets significatifs, du système d'information faisant foi et de l'administration qui tranche en cas d'incohérences entre les données et les classifications. On peut se demander si ce double registre n'est pas le symptôme le plus flagrant d'une loi adoptée sans avoir préalablement rectifié le cadre existant.
Le second problème crucial concerne la double structure de supervision. D'un côté, la COVIP, de l'autre, le ministère de la Santé. Formellement, les tâches sont distinctes, mais en pratique, les points d'interférence sont nombreux. Si la COVIP contrôle les modalités de prestation et de financement des services, et que le ministère vérifie leur conformité avec le système de santé publique, le risque de chevauchement est loin d'être abstrait. Or, lorsque deux autorités supervisent des aspects connexes d'une même activité, l'entité supervisée se retrouve dans une situation d'incertitude structurelle, ce qui entraîne une augmentation des obligations de conformité, des coûts et, surtout, de sa responsabilité.
La troisième difficulté, et peut-être la plus délicate d'un point de vue strictement juridique, réside dans le fait que l'article 29 confère des pouvoirs d'inspection et de sanction. Toutefois, il ne définit pas avec suffisamment de précision le champ d'application des infractions et ne distingue pas clairement les différentes catégories d'entités soumises à ce nouveau contrôle. Il ne s'agit pas d'une question de formalisme. Dans un système respectueux du principe de légalité, les pouvoirs de sanction ne sauraient reposer sur des catégories trop floues ni dépendre excessivement d'une future réglementation secondaire.
Il est intéressant de noter que le Parlement semble avoir rapidement pris conscience de ces enjeux cruciaux. Lors des débats parlementaires, huit amendements relatifs aux paragraphes 3 à 11 de l'article 29 ont été déposés. Trois d'entre eux consistent en des suppressions. Trois autres, quasiment identiques, réécrivent l'intégralité du texte. D'autres encore ciblent des passages spécifiques de manière plus précise. Le compte rendu des travaux parlementaires révèle une volonté manifeste de recentrer la législation sur le ministère de la Santé, en conférant à la COVIP un rôle de supervision plus strict et un rôle de régulation moins créatif. Les amendements les plus détaillés attribuent à la COVIP le Registre national des fonds de santé, mais excluent expressément de son champ d'application les sociétés de secours mutuel supervisées par le MIMIT et les compagnies d'assurance déjà supervisées par l'IVASS. Par ailleurs, ils transfèrent la définition des aspects les plus sensibles à un décret du ministre de la Santé, en accord avec le ministère de l'Économie et des Finances et après consultation de l'Observatoire sectoriel : fonctionnement du registre, modalités de déclaration, règles de transparence, critères de classification, exigences en matière de capital et procédures de demande initiale.
Ce qui a été dit démontre que, même au niveau politique, on a reconnu que le texte initial était trop dense, trop hâtif et trop vague. Surtout, on a compris que l'enjeu crucial ne se résume pas à confier la supervision à une autorité crédible. Le véritable enjeu est de construire un système de supervision adapté à la nature des entités supervisées.
À ce stade, il est essentiel d'éviter deux erreurs inverses. La première serait de défendre le système actuel comme si le secteur n'avait pas besoin d'une réglementation plus stricte. Ce serait une position absurde. Les organismes de santé sont devenus trop importants pour pouvoir se reposer presque exclusivement sur la logique de l'enregistrement ministériel et du contrôle fiscal. La seconde erreur serait de penser que tout contrôle vaut mieux que l'absence totale de contrôle. Or, ce n'est pas le cas. Une réglementation défaillante peut avoir des effets pires que le vide qu'elle est censée combler. Et dans le cas des soins de santé complémentaires, le risque est bien réel. Si le système est rigidifié par des approches excessivement prudentielles, si des modèles organisationnels actuellement différents pour des raisons physiologiques sont standardisés, si un système d'autorisation trop intrusif est créé, nous risquons de nuire aux structures les plus rigoureuses et responsables qui, au fil des ans, ont mis en place de bonnes pratiques de gouvernance, des réseaux agréés, des contrôles internes et des mécanismes de transparence efficaces pour leurs membres.
De ce point de vue, l'un des passages les plus louables est l'appel à la progressivité et à la proportionnalité. C'est peut-être le point qui mérite le plus d'être inscrit dans la version finale de la loi. Tous les régimes de soins de santé complémentaires n'ont pas la même taille, la même complexité, la même base contractuelle, le même caractère mutualiste ni le même rapport au risque et au marché. Les traiter comme s'ils étaient identiques est une erreur dès le départ. Une réglementation sérieuse devrait au contraire moduler l'intensité du contrôle en fonction de la taille, du type d'entité, du modèle de gestion, du recours éventuel à l'assurance externe, de l'existence ou non de réseaux affiliés et de la pertinence des services gérés.
Nous pouvons donc affirmer que la loi répond à un besoin réel, mais en inversant l'ordre logique des choses. Une loi-cadre sur les soins de santé complémentaires aurait dû précéder toute autre approche, permettant de distinguer clairement les fonds, les caisses d'assurance, les fonds communs de placement, les formes contractuelles, les modèles d'assurance et les régimes fiscaux. Ce n'est qu'alors qu'il aurait été judicieux de mettre en place un système de supervision cohérent avec ce cadre. Au lieu de cela, il a été décidé de commencer par le contrôleur avant même de définir précisément l'entité contrôlée.
C’est pourquoi, afin de préserver la raison d’être de la réforme sans la perturber davantage, la transposition du décret doit suivre une procédure précise. Le champ d’application du contrôle COVIP doit être explicitement clarifié, les doublons avec le Registre ministériel doivent être évités, le régime de sanctions doit être mieux défini, les aspects les plus substantiels doivent être retirés de la réglementation de l’Autorité et, surtout, il doit être clairement indiqué que les exigences prudentielles, comptables et organisationnelles doivent être adaptées de manière différenciée et proportionnée, en tenant compte du caractère mutualiste et social des entités concernées.
La réglementation des soins de santé complémentaires n'est pas en soi une mauvaise chose. Elle peut même constituer une étape nécessaire au développement du système. Mais cette réglementation doit être intelligente et tenir compte du contexte dans lequel elle intervient. Autrement, le risque est que, sous couvert rassurant de contrôle, une discipline conçue ailleurs soit introduite, avec des catégories élaborées pour d'autres entités. Cela finira par rigidifier, bureaucratiser et, finalement, dénaturer le secteur, au lieu de le renforcer.
Le Parlement a encore le temps de rectifier le tir, et c'est tant mieux, car il ne s'agit pas seulement de pouvoirs administratifs ou de techniques de contrôle. Il s'agit aussi de la manière dont un pan aussi important du système de santé italien doit être géré dans les années à venir. Et dans un domaine aussi sensible, la précipitation réglementaire est presque toujours une mauvaise idée.
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